Coparticipación ¿el debate de 2025?

El mecanismo de distribución de recursos fiscales coparticipado entre la Nación y las provincias, se remonta a 1935. La Constitución histórica no lo establecía, aunque con la organización nacional pasamos de la inicial “separación de fuentes” a una “concurrencia de hecho”, como consecuencia del mayor gasto público desplegado en la etapa.

A partir de ley convenio 12.139/1934, Nación y Provincias centralizaron la recaudación tributaria en aquélla, en dos fases: primaria (entre los dos grandes ámbitos jurisdiccionales) y secundaria (provincias y CABA en particular).

Con el tiempo, hubo sucesivos regímenes que fueron modificando el porcentaje de distribución. Con la ley 23.548 en 1988 (tras tres años sin régimen jurídico, época de Alfonsín), se estableció el marco vigente (que debería ser reemplazado por una ley convenio, como se definió en la reforma constitucional de 1994).

En los 90, el Pacto Fiscal I de 1992 (gestión Menem-Cavallo), estableció detracciones de recursos coparticipables para financiar el sistema previsional. Algunas provincias transfirieron sus cajas jubilatorias entonces, mientras otras (Córdoba) se quedaron sin los recursos y con los jubilados.

Se fueron sucediendo “parches” fiscalistas o previsionales, y numerosos reclamos. La Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió conflictos sobre la constitucionalidad y distribución de recursos, coparticipables o no coparticipables. En precedentes como “Córdoba”, “San Luis” o “Santa Fe”, avaló la detracción del 15% en provincias que no habían transferido sus cajas de jubilaciones y que habían denunciado el Pacto Fiscal I. Exhortó al Estado Nacional a cumplir su rol de coordinador del sistema federal de concertación, para instrumentar la coparticipación.

En “Provincia de Buenos Aires”, la Corte abrió a la consideración de otras provincias el reclamo de recursos por el congelamiento del Fondo de Reparación Histórica establecido por Menem en los 90. Buenos Aires perdió significativos recursos de distribución secundaria al dictarse la ley 23.548, pero tuvo, empero, compensaciones extraordinarias (transferencias por fuera de la coparticipación).

En la sentencia “CABA”, tras la duplicación de coparticipación dispuesta para dicha jurisdicción por Macri y su reducción en la gestión Fernández, el Máximo Tribunal dispuso, en una cautelar, mantener un porcentaje intermedio, hasta tanto las partes negocien (CABA reclama acreencias y Nación dice estar al día).

Agregamos que la Comisión Federal de Impuestos fiscaliza técnicamente el régimen, asesorando al Congreso en todo proyecto tributario y dictando normas interpretativas.

Desafíos del sistema

El principal reto es equilibrar provincias "aportantes" (más ricas) y "receptoras" (menos desarrolladas). Hay un diferente abordaje fiscal de las ventajas que generan excedentes (las hidrocarburíferas reciben compensaciones que las cerealeras no poseen), resultando poco tolerable para las jurisdicciones autosuficientes, el desvío de sus recursos a provincias no sustentables.

Según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal, el 83% de la recaudación tributaria consolidada en Argentina proviene de seis tributos principales: IVA, Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social, Ganancias (personas humanas y sociedades), Ingresos Brutos (provincial), Débitos y Créditos Bancarios, y Derechos de Exportación. Al incluir otros impuestos como el PAIS (en proceso de derogación), Derechos de Importación, Tasa de Seguridad e Higiene Municipal (TISH) e impuestos internos coparticipados, el total asciende al 92%, concentrados en apenas diez tributos. Ocho son nacionales, uno provincial y uno municipal. Este sistema centralizado limita la capacidad de las provincias para recaudar recursos propios, generando dependencia de la coparticipación.

Entre los impuestos coparticipables se destacan Ganancias y el IVA. Entre los no coparticipables, las retenciones por exportaciones siguen siendo controvertidas.

Juan Bautista Alberdi, en diferentes obras, se refirió al rol de los impuestos en la consolidación del Estado argentino. Defendía una política que favoreciera el desarrollo económico, limitando el uso de impuestos directos y promoviendo los indirectos, como los derechos de aduana, que no afectarían de manera inmediata al ciudadano común. Consideraba que la carga tributaria debía ser moderada para estimular el crecimiento y evitar la intervención excesiva del Estado en la economía.

En la experiencia real, una economía centralizada, con altísima presión tributaria, llevó al empobrecimiento social, depreció permanentemente la moneda y no contribuyó a la reducción del endeudamiento. En poco menos de 60 años, la deuda pública argentina pasó de entre el 10/15% del PBI al 90%, y la moneda cambió de denominación cinco veces, reduciendo trece ceros en total, la última vez en 1991 con la convertibilidad.

En 1991 un peso equivalía a un dólar. A 34 años y ocho gestiones presidenciales después, los valores rondan los 1100 a 1. La inflación del período fue recientemente calculada en 149.900%.

Durante la campaña presidencial de 2023, La Libertad Avanza promovió -como Cambiemos en 2015-, reducir impuestos, para desobstruir el crecimiento económico y combatir la evasión fiscal. Las propuestas libertarias incluían: Eliminación de impuestos distorsivos; simplificación del sistema tributario; reforma económica y monetaria sustancial; dolarización de la economía; y la eliminación del impuesto inflacionario, limitando la emisión de pesos.

Tras un año de gobierno libertario, los anuncios de la Casa Rosada para 2025 exponen la posibilidad de que las provincias asuman mayor responsabilidad en la recaudación de sus propios impuestos, entre otras iniciativas.

La simplificación tributaria aliviaría la carga administrativa y exigiría una mayor eficiencia del sistema, en momentos en que se ha transformado la agencia recaudadora de impuestos federal y en paralelo, muchas provincias sienten el efecto del ajuste en las transferencias no automáticas. Por otra parte, la competencia entre jurisdicciones alentada teóricamente por el Presidente enciende luces de alarma. Las provincias deberán salir de la fuerte dependencia actual de fondos nacionales (coparticipables o no). Habrá que pensar cómo superar ese bache, donde se exhibirá la desigualdad regional.

Algunos impuestos actuales, de quitarse, podrían mejorar la competitividad de las empresas al abaratar costos. En ese caso, seguramente las reformas deberán analizar cómo compensar la incidencia de algunos de ellos en el fondeo del Estado, por ejemplo, el IVA, entre otros impuestos “indirectos”.

¿Qué pasará con los municipios? ¿Habrá “motosierra fiscal” para ellos? Seguramente será un nicho que opondrá resistencias a cambios significativos.

El debate sobre la recaudación y distribución de impuestos plantea un desafío para 2025: equilibrar el federalismo con el desarrollo económico en un contexto de desigualdades regionales y presión tributaria. La necesidad de un nuevo pacto es ineludible, pero la historia reciente muestra cómo intereses políticos y económicos han retrasado por más de tres décadas la concertación de la ley convenio prevista por la reforma constitucional de 1994.

La pregunta ahora es si, con un nuevo marco de políticas, será posible doblegar esas resistencias históricas, o si el sistema seguirá atrapado entre la dependencia estructural y los parches temporales que perpetúan la inequidad.